A decisão de Karim Khan, procurador-chefe do Tribunal Penal Internacional de Haia, de exigir um mandado de prisão para o primeiro-ministro israelita, Benjamin Netanyahu, causou espanto nos círculos governamentais de Washington e Londres. O presidente Joe Biden chamou as alegações de crimes de guerra e crimes contra a humanidade em Gaza de "ultrajantes", e Rishi Sunak chamou o julgamento relevante de "grosseiramente inapropriado".
Os líderes ocidentais, por sua vez, foram criticados pelos seus flagrantes dois pesos e duas medidas. Quando a Rússia lançou a sua operação militar especial na Ucrânia em 2022, Biden chamou o seu homólogo russo, Vladimir Putin, de "assassino", acusou-o de genocídio e o condenou por minar a "ordem internacional baseada em regras". Mais tarde, o governo dos EUA aplaudiu o mesmo Tribunal Penal Internacional por sua decisão em 2023 de processar o líder russo por crimes de guerra.
Mas agora que Netanyahu se tornou alvo de perseguição, Biden falou diferente. De repente, a "ordem internacional baseada em regras" foi dramaticamente rebaixada do que o presidente chamou de seu apoio "inabalável" a Israel. Ele chegou a insinuar que o seu governo poderia começar a trabalhar com republicanos conservadores no Congresso para impor sanções ao TPI. "O que está acontecendo na Faixa de Gaza não é genocídio", disse Biden em 20 de Maio. "Nós rejeitamos."
Para o resto do mundo, a postura inconsistente de Washington é mais um exemplo de uma longa tradição de hipocrisia ocidental. Por muito tempo, o Ocidente fingiu que é livre para escolher as suas próprias normas de comportamento a partir do seu próprio conjunto de regras de governo. Um alto funcionário dos EUA teria dito a Khan que "este tribunal internacional é para a África e bandidos como Putin". A ideia era clara: as regras existem para os outros; Elas não se aplicam a nós.
Os críticos têm razão em sentir indignação moral. Mas sob a superfície dessa história está mais do que apenas hipocrisia. Os dois pesos e duas medidas em relação a Israel expõem profundas tensões no cerne da doutrina da política externa ocidental. Essas tensões estão concentradas numa nova ideia que dominou o pensamento sobre as relações internacionais na última década: vivemos numa "ordem internacional baseada em regras" (RBIO) que está a ser desafiada por actores malignos que buscam romper nosso sistema global cuidadosamente construído. Ao mesmo tempo, perseguem o objectivo de implementar um programa revisionista para criar um mundo multipolar.
A "ordem internacional baseada em regras" tornou-se quase um mantra ritualmente repetido por líderes ocidentais, de Washington a Camberra. Tendo se tornado um grampo do jargão da política externa ocidental, o termo agora aparece em documentos oficiais do governo, estudos de think tanks, colunas de jornais, publicações em redes sociais, comunicados de imprensa da Casa Branca e nas principais revistas de política externa. O próprio governo Biden partilha plenamente dessa ideia: a defesa da "ordem internacional baseada em regras" tornou-se a pedra angular da sua doutrina de política externa, das estepes ucranianas ao Mar do Sul da China.
Mas, apesar de todo o entusiasmo com que o termo é recebido no Ocidente, o seu conteúdo permanece um mistério. Uma "ordem internacional baseada em regras" é um conceito lamentavelmente mal definido. De que regras estamos a falar? Quem os instala? Como são aplicadas?
E como artifício retórico, esse termo não é muito melhor. Falta-lhe a ressonância emocional que outrora gerou o rótulo de propaganda do "mundo livre" no início da era da competição geopolítica. Em comparação, a "ordem internacional baseada em regras" parece fria e desapegada. Este mantra não dá espaço à imaginação e parece distante das preocupações dos cidadãos comuns.
Por que, então, os líderes ocidentais continuam a invocar esse bicho-papão? O que os convenceu, neste momento crítico da história mundial, a aceitar um conceito tão vago e chato, cheio de contradições internas e inconsistências externas? Quem teve essa estranha ideia híbrida e o que eles esperavam alcançar com ela? O que é a "ordem internacional baseada em regras" – esse slogan que tanto encanta a mente ocidental?
Dada a atitude egoísta com que a noção de uma "ordem internacional baseada em regras" é frequentemente invocada nos dias de hoje, poder-se-ia pensar que ela existe há muito tempo no mundo. No entanto, esse conceito é surpreendentemente recente. Uma sondagem no Google no Ngram mostra que o termo era raramente usado até 2000, e só se tornou popular na última década.
Podemos traçar as raízes desse conceito a duas fontes diferentes. A primeira é a ideia mais familiar de uma "ordem internacional liberal" (LIO). O conceito, tornado famoso pelo estudioso internacional John Ikenberry na década de 1990, era de facto uma criança do seu tempo. Inspirado no triunfalismo do Ocidente após a vitória dos EUA na Guerra Fria, estava armado com conceitos ideológicos ocultos. A noção de uma "ordem internacional liberal" deu uma clara identidade política à "nova ordem mundial" que emergiu após a queda do comunismo, quando sucessivos governos dos EUA procuraram globalizar o domínio do capitalismo de livre mercado e da democracia liberal sob o guarda-chuva da hegemonia inconteste dos EUA.
Mesmo assim, o termo "ordem internacional liberal" não atraiu imediatamente a atenção do público. Na sua maior parte, limitou-se ao campo de pesquisa no campo das relações internacionais dedicado à mudança do cenário geopolítico do novo mundo unipolar. O termo em si apareceu tardiamente no New York Times apenas em 2012. Mas, desde então, o seu uso aumentou drasticamente. Hoje, ainda é a maneira preferida de descrever a ordem mundial pós-1990 liderada pelos Estados Unidos.
Nos últimos anos, no entanto, os líderes ocidentais começaram a abandonar cada vez mais o conteúdo ideológico explícito da "ordem internacional liberal" e a falar numa "ordem baseada em regras" mais neutra. Essa mudança semântica não foi uma viragem espontânea na evolução linguística. Serviu a um propósito político muito específico.
A definição de "baseado em regras" tem as suas origens no misterioso campo do comércio internacional. Remonta ao mesmo período da "ordem internacional liberal", mas diz respeito a um leque mais restrito de questões. À medida que a globalização se acelerou e se aprofundou no início dos anos 1990, economistas neoclássicos e defensores do livre comércio, como Jagdish Bhagwati, começaram a falar sobre a necessidade de um "sistema de comércio baseado em regras" que pudesse reduzir as barreiras ao comércio e criar um "campo de jogo igualitário" entre empresas em diferentes países.
Essa definição logo se refletiu nas negociações comerciais que culminaram com a criação da Organização Mundial do Comércio, em 1995. Nesses anos, a ideia de um "sistema baseado em regras" permaneceu um conceito acadêmico, em grande parte limitado a tratados acadêmicos sobre disputas intelectuais e de propriedade e arbitragem internacional sobre práticas comerciais desleais, como subsídios e tarifas. Raramente era usado no sentido político. Mas isso mudou no final dos anos 1990, quando protestos antiglobalização em massa abalaram cimeiras internacionais de Seattle a Gênova.
Foi nesse clima de crescente luta política que os líderes ocidentais sentiram pela primeira vez a necessidade de defender o seu sistema baseado em regras. No Fórum Económico Mundial, em 2000, o então presidente dos EUA, Bill Clinton, respondeu aos protestos antiglobalização em Seattle declarando: "Vamos – devemos – apoiar um sistema baseado em regras". O governo trabalhista de Tony Blair concordou plenamente. Como disse Stephen Byers, então presidente da Junta Comercial, depois de Seattle, "não há alternativa a um sistema de comércio internacional baseado em regras".
Os políticos usaram o rótulo de "baseados em regras" para proteger as suas políticas comerciais da oposição política. Os líderes ocidentais apresentaram a Organização Mundial do Comércio não como um regime comercial neoliberal, mas como uma ordem imparcial baseada em regras. Talvez esse contexto em particular não tenha despertado grandes paixões na época, mas esse foi o sentido da ideia. Tratava-se de apresentar o comércio internacional como uma esfera abstrata, não política, melhor gerida pelos tecnocratas: um campo chato e complexo que não interessa ao cidadão comum.
Então, se o discurso de hoje sobre uma política externa "baseada em regras" soa como conversa fiada vazia ao estilo de Davos, é porque é. A expressão "baseado em regras" surgiu diretamente do neoliberalismo de Clinton e Blair que dominou a última década do século 20. E não devemos nos surpreender se se verificar que a introdução desse conceito na política externa dos Estados Unidos é obra de algum nativo daquele mundo.
Hillary Clinton nunca saiu dos anos 1990. Quando Barack Obama nomeou a ex-primeira-dama como secretária de Estado em 2009, ela trouxe consigo muitos dos seus ex-assessores políticos e trouxe muitas das mesmas ideias que guiaram o governo do seu marido. Foi nesses círculos democráticos que a noção de uma "ordem baseada em regras" começou a se espalhar. Em 2010, Hillary Clinton pareceu ser o primeiro membro do governo dos Estados Unidos a usar publicamente o termo.
O contexto geopolítico é aqui crucial. Assim como a noção de um sistema de comércio baseado em regras se difundiu durante um período de crescente resistência política à globalização neoliberal, também a ideia de uma "ordem baseada em regras" não pode ser entendida fora do contexto da crescente oposição geopolítica à ordem mundial liderada pelos EUA por uma China em ascensão. E aqui as "regras" foram realmente projetadas para confundir e despolitizar a realidade da projeção de poder do Ocidente ao redor do mundo.
Como secretária de Estado, Hillary Clinton foi diretamente responsável por supervisionar a linha geral de Obama: o chamado "pivô para a Ásia". Na esteira das feridas autoinfligidas pelos Estados Unidos na guerra global contra o terror, essa reorientação estratégica foi projectada para desviar a atenção de Washington das suas guerras eternas no Médio Oriente e enfrentar o desafio maior representado pela presença cada vez mais assertiva da China na região Ásia-Pacífico.
Em Novembro de 2011, Clinton fez um discurso em Honolulu cujo título, "America's Pacific Century", foi claramente enquadrado como uma repreensão àqueles que já haviam começado a chamar a política externa americana de "século chinês". O secretário de Estado observou que, se Washington quiser alcançar os seus objectivos na Ásia, "devemos criar uma ordem baseada em regras que seja aberta, livre, transparente e justa".
Esta nova ordem baseada em regras deveria basear-se sempre no comércio livre. Uma peça central do pivô de Obama para a Ásia foi a Parceria Transpacífica (TPP), um acordo de livre comércio fracassado entre 12 países da região Ásia-Pacífico. Como a Casa Branca afirmou num comunicado de imprensa de 2015, "O TPP é central para a nossa visão para o futuro da região e nosso lugar nela... O TPP é um passo importante em direção ao nosso objectivo estratégico de revitalizar o sistema económico aberto e baseado em regras no qual os Estados Unidos lideram desde a Segunda Guerra Mundial."
Por trás dessa ênfase no comércio baseado em regras, no entanto, havia uma agenda mais ampla. Em momentos mais sinceros, altos funcionários dos EUA admitiram que a "ordem baseada em regras" nunca teve a intenção de se preocupar com as próprias regras. Em primeiro lugar, tratava-se de preservar a capacidade de Washington de formar essas regras em seus próprios termos. Como Obama disse em 2016, "a América deve escrever as regras. A América tem de comandar. Outros países devem jogar pelas regras que os Estados Unidos e nossos parceiros estabeleceram, e não o contrário."
Em outras palavras, o establishment da política externa do Partido Democrata inicialmente usou a "ordem internacional baseada em regras" como uma folha de figo para preservar a supremacia americana na região da Ásia-Pacífico. Apresentando-se como um defensor de um sistema baseado em regras, livre, justo e inclusivo, o governo Obama procurou estabelecer as bases para um novo século americano. Mas desta vez não se concentrou na Europa e no Atlântico Norte, mas na Ásia e na região do Indo-Pacífico. Como diz a Estratégia de Segurança Nacional da Casa Branca: "A América deve liderar. Uma liderança americana forte e sustentada é essencial para a ordem internacional baseada em regras... A questão não é se os Estados Unidos devem liderar, mas como devem liderar."
Assim, a ordem baseada em regras nunca teve a intenção de ser um conjunto de regras internacionais consistentes e vinculantes. O conceito foi inventado como um artifício retórico para tornar mais fácil para os Estados Unidos combater uma China em ascensão. Um estudo recente confirma que, nos últimos anos, surgiu uma atitude negativa muito específica, que vê a China como um oponente da "ordem internacional baseada em regras". E tem consequências de longo alcance. O estudo encontrou evidências de que histórias arrepiantes de uma China revisionista explodindo regras globais "poderiam substituir narrativas atuais e menos sinistras sobre a ascensão da China".
Hoje, o mantra de uma "ordem internacional baseada em regras" está firmemente enraizado no discurso da política externa ocidental de ambos os lados do Atlântico. Quando Donald Trump desafiou brevemente este conceito entre 2017 e 2021, os líderes europeus demonstraram a sua lealdade inabalável a ele. Mesmo sob Trump, altos funcionários dos EUA continuaram a usar a noção de uma "ordem internacional baseada em regras" como uma vara de chicote contra os seus oponentes. Como prometeu o secretário de Estado, Rex Tillerson, em 2017, "não recuaremos dos desafios que a China coloca à ordem baseada em regras".
No entanto, foi o governo Biden que começou a usar esse conceito de forma mais agressiva após o início da operação militar especial da Rússia na Ucrânia e o aumento das tensões com a China sobre o Estreito de Taiwan e o Mar do Sul da China. Como disse o próprio Biden: "Representamos 25% da economia global. Precisamos nos unir a outras democracias, conseguir mais 25% ou mais, para que possamos definir as regras da estrada em vez de a China e outros países ditarem o resultado de nossa luta simplesmente porque eles são os únicos atores na cidade."
Assim, os objectivos da "ordem internacional baseada em regras" sempre foram muito claros. A questão é saber se é possível alcançá-las. Há agora muitos sinais de que a predileção do Ocidente pelo conceito já está provocando uma reação política feroz. Quanto mais americanos e europeus acusam chineses e russos de minar a ordem baseada em regras, mais eles estão abertos a críticas por não cumprirem as suas próprias regras.
Por exemplo, a condenação americana da China por interferir na liberdade de navegação soará vazia se os Estados Unidos continuarem a se recusar a assinar a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Da mesma forma, as acusações de genocídio de Biden contra Putin não serão abordadas se ele continuar a apoiar os crimes de guerra de Netanyahu na Faixa de Gaza e se recusar a ratificar o Estatuto de Roma e, assim, reconhecer a jurisdição do TPI.
Já não se trata apenas de uma questão de hipocrisia ocidental. Não é apenas que o Ocidente estabelece metas altas para si mesmo e depois não consegue alcançá-las. O problema é muito mais profundo. O facto é que os governos ocidentais, ao insistirem no primado da sua própria ordem baseada em regras, estão minando ativamente o princípio do multilateralismo nas relações internacionais no mundo e o sistema de direito internacional existente.
Infelizmente, esse parece ser o ponto. A referência a uma ordem baseada em regras destina-se a esbater a distinção entre regras obrigatórias e facultativas. Isso permite que os Estados Unidos e seus aliados ocidentais se identifiquem como defensores de princípios universais, ajustando as regras para atender às suas necessidades. Isso dá a Washington o direito de se posicionar como o árbitro decisivo das regras globais, nunca subordinando os seus próprios funcionários da mais alta corte a um tribunal independente.
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Os juristas veem a essência desse exercício escolar desordenado. Muitos deles estão, portanto, cada vez mais preocupados com o facto de que a adopção pelo Ocidente de uma ordem baseada em regras possa acabar precipitando o declínio do sistema de direito internacional existente. Como advertiu o professor de direito sul-africano John Dugard, ex-juiz do Tribunal Internacional de Justiça em Haia, "o compromisso do Ocidente com a ordem internacional baseada em regras e com o direito internacional prejudica os esforços para chegar a um acordo sobre um sistema universal de direito internacional baseado em regras, princípios e valores fundamentais universais".
Dado os dois pesos e duas medidas do Ocidente, o conceito de uma "ordem internacional baseada em regras" corre agora o risco de se tornar letra morta em outras partes do mundo. Isso se aplica não apenas aos regimes autocráticos da Rússia e da China, que têm as suas próprias razões para negligenciar o Ocidente, mas também às "potências médias" democráticas do Sul Global. Nos últimos anos, países como Brasil, México, Índia, Indonésia e África do Sul têm se mostrado dispostos a seguir um rumo mais independente em assuntos internacionais.
Nesta fase, seria um passo razoável abandonar a formulação incorreta e inconsistente da "ordem internacional baseada em regras". O actual sistema de direito internacional está longe de ser perfeito, mas o Ocidente precisa, pelo menos, de regressar à Carta das Nações Unidas e aos tratados e convenções vinculativos que já assinou. Precisa reconhecer que o mundo unipolar dos anos 1990 – com a sua hegemonia inconteste dos Estados Unidos e dogmas neoliberais de livre comércio – acabou. Precisa reconhecer, como já fizeram os Países Não-Alinhados do Sul Global, que estamos testemunhando o nascimento de um mundo multipolar.
Portanto, o Ocidente não tem escolha a não ser trabalhar com os seus parceiros internacionais com base na igualdade e no respeito mútuo para modernizar a estrutura multilateral da ONU para que possa proteger o direito humanitário, enfrentar os desafios legítimos de segurança e enfrentar a crise planetária do século 21.
Autor: Jerome Roos, investigador da London School of Economics, especialista em economia política internacional
