ROCHAS MAGNÉTICAS: AVALIANDO A ESTRATÉGIA LEGAL DA CHINA NO MAR DO SUL DA CHINA
Por Sean Mirski
Nota do Editor: Este é o primeiro de uma série de duas partes avaliando as estratégias legais das disputas do Mar do Sul da China no seu contexto estratégico mais amplo. Abaixo, Sean Mirski examina como a estratégia da China tem sido impulsionada pelo seu desejo conflitante mas igualmente interessado em manter a estabilidade regional e consolidar o controle sobre o Mar do Sul da China. Para a Parte II desta série, clique aqui.
Séculos atrás, os pescadores chineses referiam-se às ilhas do Mar do Sul da China como "rochas magnéticas"- uma alusão mórbida para a força misteriosa que atraiu navios para destinos infelizes sobre os cardumes de peixes. Hoje, no entanto, o Mar do Sul da China atrai um tipo diferente de problemas. Nas últimos seis décadas, o mar tem sido o centro de um turbilhão geopolítico alimentado por políticas de grandes potencias, nacionalismo tóxico, e de reservas de petróleo abundantes. Seis diferentes países - Brunei, China, Malásia, Filipinas, Formosa e Vietname - mantêm uma contenda uns com os outros sobre os dois territórios insulares do Mar do Sul da China e sobre as suas águas circundantes.
Dos seis contenciosos, a China tornou-se o jogador-chave. É o maior disputante e o mais poderoso, e também avançou com as reivindicações mais radicais. No entanto, o comportamento de Pequim nem sempre espelha o seu crescente poder e ambições. Em vez disso, a estratégia da China é mais complexa, e é formada principalmente pelo desejo de Pequim de manter a paz e a estabilidade na região e ao mesmo tempo avançar com as suas reivindicações expansivas.
Esse dilema tem levado a China a enfatizar o atraso na resolução do conflito, como melhor exemplificado na sua estratégia jurídica pela disputa. Mas esta estratégia tem-se tornado cada vez mais marginalizada nos últimos anos, à medida que a China se tem tornado numa vítima de seu próprio sucesso. Outros reclamantes já perceberam os perigos de jogarem pelas regras da China, assim em vez disso contrariam agora a estratégia dilatória da China com uma postura mais pró-activa destinada a forçar Pequim a parar de hesitar e enfrentar seu dilema de frente. A China tem-se esforçado para responder, e a sua reacção tem aumentado as tensões em toda a região enquanto não for mudado o cálculo dos seus adversários. À medida que a disputa se agrava, a China pode sentir pressão para abandonar sua estratégia dilatória e procurar uma resolução mais rápida do conflito, como o desenrolar dos acontecimentos agora estão começando a mostrar.
Os conflitos de interesses estratégicos da China
Ascensão Pacífica
Para entender o dilema de Pequim, considerar-se os seus interesses estratégicos conflituantes. Por um lado, a China procura perpetuar as suas décadas de crescimento raiante. As estatísticas são conhecidas: a economia do país tem crescido a uma taxa média anual de quase dez por cento nos últimos 35 anos, e sua economia duplicou de tamanho cinco vezes durante este período. Mesmo que o seu crescimento diminui-se, até certo ponto, a economia da China pode - e de facto, quase certamente irá - eclipsar a dos Estados Unidos num futuro próximo.
Mas, geopoliticamente falando, o crescimento da China é relativamente incomum. Ao invés de se encaixar na dialética "state making" de Charles Tilly e "war making", Pequim em vez disso em si compromete-se na ordem económica internacional liberal. Em retrospecto, essa decisão provou-se presciente: China foi prosperando desde que engatou a sua economia à globalização liderada pelos americanos.
A interdependência económica internacional não acontece todavia no vácuo. Para trabalhar a sua magia comercial, a interdependência económica precisa de um ambiente externo relativamente pacífico. Conflitos podem rasgar as relações económicas no coração de um sistema comercial aberto e afastar a China para longe de parceiros comerciais valiosos, mesmo se a própria Pequim se evita envolver. Pior de tudo, qualquer imbróglios regional poderiam precipitar ainda mais os americano a afirmar o seu poder político e militar na região - uma ameaça para as ambições da China a longo prazo de preeminência regional (se não mesmo de domínio).
Para continuar crescendo, então, a China precisa de uma Ásia estável e pacífica. Consequentemente, os líderes chineses lançaram repetidamente as suas políticas em termos de uma "ascensão pacífica" ou "desenvolvimento pacífico". Essa estratégia envolve mais do que mera retórica: nas últimas três décadas, Pequim estabeleceu numerosas disputas fronteiriças; habilmente integradas na diplomacia regional; envolveu-se activamente nas organizações governamentais regionais e internacionais; e assinou acordos comerciais mutuamente benéficos em todo o mundo. Na verdade, não deve ser nenhuma surpresa que a China também se comportou muito bem na esfera militar: fez a última guerra em 1979, e só foi envolvida numa pequena escaramuça no Mar do Sul da China desde então (Johnson South Reef em 1988 ). Em suma, a China tem procurado ser um cidadão regional exemplar, tudo ao serviço das suas ambições económicas.
Controlando o Mar do Sul da China
Mas, enquanto as ambições de longo prazo de Pequim aconselham contenção, os seus objectivos mais imediatos - incluindo a soberania sobre o Mar da China do Sul - tendem para outro lado. No mundo ideal de Pequim, a China seria agora o mestre indiscutível do Mar do Sul da China.
Pequim busca controlar o Mar do Sul da China, a fim de gerir as ameaças à segurança nacional e avançar com os seus objectivos económicos. O mar representa uma vulnerabilidade estratégica para a China, tanto como uma rota de invasão histórica e como uma ameaça moderna para a sua segurança energética e economia orientada para a exportação. Controlando o Mar da China Meridional também oferece muitos benefícios tangíveis. O mar está repleto de reservas de pesca abundantes, um pilar de muitas economias regionais. Sob o fundo do oceano, os activos esperados são ainda mais valiosos. Embora os especialistas divirjam sobre o tamanho da potencial bonança, todos eles concordam que há petróleo e gás natural suficiente para trazer cobiça a qualquer país fronteiriço.
Estes imperativos estratégicos são reforçados por políticas internas da China. As disputas marítimas da China tornaram-se inextricavelmente entrelaçada com o nacionalismo chinês. Como resultado, o Mar do Sul da China implica não só a soberania da China, mas também a sua identidade como nação. E para complicar ainda mais, qualquer retirada de reivindicações da China provavelmente estimularia analogias desfavoráveis à fraqueza da China nas mãos de potências imperiais predatórias durante o "Século da Humilhação". Assim, mesmo que os líderes chineses estivessem inclinados a entregar reivindicações chinesas no Sul do Mar da China, seriam impedidas de fazê-lo pela reacção doméstica inevitável. Em vez de compromissos, Pequim sente-se cada vez mais pressionado por um público nacionalista para agir assertivamente nas suas relações com os outros requerentes.
Os cornos do Dilema da China
Assim, os interesses estratégicos da China muitas vezes funcionam como objectivos opostos. Por um lado, Pequim prefere resolver a disputa do Mar do Sul da China, o mais rapidamente e pacificamente possível. A disputa tem impedido uma maior integração regional e, nos últimos anos, a China adquiriu uma reputação de comportamento belicoso que arrefeceu as suas relações regionais. Por outro lado, porém, a China também não quer perder o controle de uma área tão importante estrategicamente. As suas mãos estão mais amarradas por um público nacionalista e muitas vezes pugilístico que parece suspeito em quaisquer concessões ou fraquezas percebidas por parte da China. Em suma, a China poderia tentar resolver a disputa através de qualquer compromisso ou agressão, mas nenhuma delas é uma opção atraente.
Assim, ao invés de tentar resolver o conflito, Pequim tem coberto e adotou uma estratégia de atraso. Apanhada entre competitivos interesses estratégicos, a China tem procurado manter o controle suficiente para preservar suas reivindicações sem exercer muito controle de uma forma que pode enervar outros disputantes. Assim, enquanto a China for defendendo as suas reivindicações contra a agressão de outros estados, ela tem geralmente preferido evitar a desestabilização do status quo. É claro que uma estratégia dilatória também desempenha a maior força da China: o seu poder de expansão e trajetória de crescimento de longo prazo. Porque deveria a China tentar resolver o conflito agora, quando a sua posição de negociação melhora a cada trimestre fiscal ?
A Estratégia Legal da China em Disputa no Mar do Sul da China
Para o melhor exemplo da estratégia dilatória em funcionamento, não procure mais do que a estratégia legal da China. Esta estratégia é uma mistura cuidadosamente elaborada de reivindicações substantivas legais e táticas de negociação, todas destinadas a preservar o "status quo", mantendo a máxima flexibilidade no futuro.
A China adoptou a ambiguidade como um pilar fundamental da sua estratégia legal. Mesmo hoje, depois de várias décadas de controvérsia - o alcance das reivindicações da China ainda não está claro. Na verdade, a China só tem enturvado as águas nos últimos anos com a sua introdução formal da infame "linha de nove traços." Em 2009, a Malásia e Vietname apresentaram uma apresentação conjunta de um órgão das Nações Unidas que define os limites das suas reivindicações exteriores da plataforma continental. A China respondeu no dia seguinte com uma nota verbal de protesto às reivindicações dos dois países. A nota verbal chinesa, era um tanto enigmaticamente, afirmando que "a China tem a soberania indiscutível sobre as ilhas no Mar da China Meridional e as águas adjacentes, e goza de direitos de soberania e jurisdição sobre as águas relevantes, bem como o leito do mar e subsolo do mesmo (ver mapa em anexo). "O mapa em anexo mostrou uma linha de nove traço que vai desde a costa da China e que abrange quase todo o Mar do Sul da China. Desde então, países e os analistas Têm-se questionado o que -se é alguma coisa - a linha de nove traço indica. Parece bastante claro que a China reivindica os títulos de todas as ilhas que se enquadram dentro dos amplos limites sobre a linha expansionista de nove traços. Menos claro, porém, é saber se ela também reivindica toda a área marítima circundante pela linha.
Dessa forma seria uma flagrante violação das obrigações internacionais da China. Sob o direito internacional consuetudinário, os estados estão vinculados pelo princípio da "la terre domine la mer" (a terra domina o mar), ou a ideia de que a soberania sobre as águas flui da soberania às proximidades da terra, e não o inverso. Em consonância com este princípio, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), permite às nações para controlar as águas domésticas estender apenas a uma certa distância do seu território soberano. Mesmo sob a leitura mais caridosa da CNUDM, Pequim não podia legalmente reivindicar o controle sobre grande parte das águas delimitada pela linha de nove traços.
Tribunal Internacional para o Direito do Mar
Especialmente nos Estados Unidos, muitos analistas têm assumido que a China interpreta a linha de nove traços expansivamente. Mas Pequim nunca foi oficialmente muito esclarecedor de qual a interpretação que significa para se adoptar. A sua recusa em fazê-lo é impressionante, especialmente porque quase todos os analistas das disputas do Mar do Sul da China - incluindo vários estudiosos chineses - têm instado a China a clarificar as suas ambíguas reivindicações legais.
Em vez disso, o governo chinês tem deliberadamente adoptado uma política de ambiguidade legal estudada sobre a dimensão das suas reivindicações. Esta "ambiguidade estratégica" é apenas uma faceta da maior estratégia de atraso da China. A nova linha de nove traços cria o espaço legal para interpretações mais amplas sobre as reivindicações da China no futuro, mas isso não significa necessariamente menciona-las por agora. Como resultado, a China mantém a flexibilidade, a longo prazo, enquanto evita os custos de curto prazo de avançar com reivindicações irrealistas. Claro que, mesmo uma política de ambiguidade estratégica tem custos - A China tem sido duramente criticada pela sua dependência em relação à linha de nove traços, mais recentemente, pelos Estados Unidos. Mas a vontade da China em suportar estes custos testemunha claramente a sua relutância em embarcar quer numa política de compromisso quer numa política de agressão.
A estratégia dilatória da China também afectou a maneira na qual a China negocia as suas reivindicações legais. Em primeiro lugar, a China tem feito o seu melhor para evitar a resolução do conflito. Embora assuma o compromisso formal de um processo de resolução pacífica, na prática Pequim tem defendido incansavelmente uma política de "desenvolvimento conjunto", pelo qual os requerentes devem adiar a resolução das disputas de soberania até que as condições estejam "maduras". Até então, todas as partes devem trabalhar em conjunto para desenvolver os recursos do Mar do Sul da China em conjunto. Não obstante a abordagem tenha ganho pouca adesão, seria permitir que a China para escapar do seu dilema se promulgasse o seguinte: Pequim poderia promover a paz regional enquanto a exploração de recursos do mar continuaria e se manteriam as suas reivindicações de soberania.
Como outra tática de negociação, Pequim tem insistido em resolver as disputas do Mar da China Meridional numa base bilateral. De acordo com a sabedoria convencional, a China prefere negociar em termos de um-para-um em vez de as negociações multilaterais, porque pode mais facilmente alavancar a sua força para suportar o parceiro de negociação individual. Mas as negociações bilaterais implicam também um segundo e talvez mais importante benefício: elas permitem a Pequim controlar o ritmo das negociações. Em contraste, as negociações multilaterais tornam-se mais fácil para os outros requerentes fecharem acordos entre si que forçam a China a agir. Mesmo quando a China tem sido incapaz de impedir que outras partes se reúnam, tem sido impedido o progresso por cooptação dos estados individuais e o aproveitamento das divisões internas.
A crescente irrelevância da Estratégia Legal da China
Por muitos anos, a postura reactiva da China esteve bem. A partir de meados da década de 1990 ao início de 2000, a China e os outros requerentes priorizaram o direito internacional e a diplomacia, em palavras e actos. Em meados da década de 2000, no entanto, os outros contendores - especialmente Vietname e Filipinas - perceberam que estavam no lado dos derrotados de uma estratégia dilatória da China. Se eles jogassem nos termos da China, eles iriam continuar a perder influência. Então eles mudaram as regras do jogo.
As partes têm continuado a esgrimir a mesma retórica, mas começaram a alterar a sua conduta subjacente. Em vez de enfatizar o direito material, os requerentes menores - principalmente Filipinas e Vietname - aperfeiçoaram uma nova, mas extremamente arriscado estratégia: lançar a China sobre os chifres de seu próprio dilema. Manila e Hanói ambos sabem que não podem esperar para forçar a China a entregar todas as suas reivindicações, mas eles calculam que podem ser capazes de obter concessões significativas de fora da China, enquanto Pequim continua a oscilar entre a a agressão e o compromisso. Na última década, as Filipinas e o Vietname, portanto, tentaram pressionar a China, alterando a realidade no terreno e internacionalizar o conflito. Ao adotar uma postura mais pró-activa, os dois países esperam que a China seja forçada a tomar uma decisão entre respondendo agressivamente - assim, pondo em perigo o seu crescimento a longo prazo como estratégia - e cedendo algum limitado terreno na disputa. As Filipinas e o Vietname estão apostandos em que a China escolha o último.
Enquanto a China foi inicialmente apanhada desprevenida pela nova estratégia de Manila e de Hanói, ela recuperou-se rapidamente e aperfeiçoou uma nova estratégia em duas vertentes. Como Peter Dutton apontou, a primeira vertente enfatiza a coerção não-militarizada. Como um aspecto dessa estratégia, a China tem inundado o Mar da China do Sul, com uma enorme quantidade de "cascos brancos", ou navios pertencentes a agências marítimas civis da China. Estes vasos são então usados para empurrar de volta os dos outros requerentes, por exemplo, a detenção de pescadores estrangeiros ou cortar os cabos de navios de exploração de petróleo. Mais recentemente, Pequim estacionou uma plataforma de petróleo ao largo da costa protegida do Vietname, é claro, por uma armada de "cascos brancos". Como parte dessa estratégia, a China também tem usado o seu peso económico para "desencorajar" os investidores internacionais a se aventurarem nas águas turvas da região.
Como parte da segunda vertente, Pequim continuou a expandir e a fortalecer as suas capacidades navais. Esses recursos são usados quase que exclusivamente para efeitos de dissuasão; A China não quer se envolver num conflito directo, busca sim, colocar um travão sobre a coerção não-militarizada da primeira vertente e evitar que a partir dai surja uma espiral fora de controle. Como resultado, quando os navios filipinos encontram as embarcações marítimas civis chinesas, eles já sabem que o Exército Popular de Libertação da Marinha (EPLM)[PLAN na sigla inglesa] espreita apenas fora de vista.
Juntos, as duas vertentes permitem que a China possa responder com força às provocações de outros requerentes, ao mesmo tempo que contém a possibilidade de uma escalada. Mais uma vez, o objectivo é reconciliar interesses concorrentes estratégicos da China: Pequim defende as suas reivindicações através do seu envolvimento civil, às vezes agressivo, mas previne que a disputa ponha em risco o seu crescimento a longo prazo, garantindo que as armas permaneçam no coldre em toda parte.
Na execução desta nova estratégia, a China, por vezes, executa acções de outros disputantes para efeitos apenas de uma reacção igual e oposta; mais recentemente, no entanto, a China começou a não só retribuir, mas também a escalar, colocando uma pressão adicional sobre os outros requerentes para que recuem. Por exemplo, depois de um navio da Marinha das Filipinas ter detido pescadores chineses perto de Scarborough Shoal, em Abril de 2012, a China decidiu enviar várias das suas próprias embarcações marítimas civis. O impasse continuou por dois meses, até que os Estados Unidos negociou como intermediário uma retirada para ambos os lados. Enquanto as Filipinas obedientemente saíram, a China renegou o acordo e ficou onde estava. Um mês depois, o plano bloqueou a entrada na zona de pesca, e os seus navios têm vindo a patrulhar nas proximidades desde então.
O ponto culminante do impasse Scarborough Shoal foi uma escalada historicamente atípico por parte da China: com efeito, Pequim tomou o controle de Scarborough Shoal em resposta ao assédio inicial das Filipinas a alguns pescadores chineses. Mas em outros aspectos, a reacção da China não é particularmente surpreendente. Em resposta às provocações de outros requerentes, Pequim deve andar numa corda bamba entre o uso de muita pouco coerção (fortalecendo, assim as outras partes) e usando muita coerção (aparecendo assim como um vilão regional). No geral, não foi capaz de manter esse equilíbrio, talvez por causa que uma resposta perfeitamente calibrada é impossível. Como resultado, a opinião pública regional oscilou fortemente contra a China.
Em qualquer caso, a parte mais reveladora da história de Scarborough pode ter acontecido meses depois da China ter consolidado o controle sobre a zona de pesca. A 22 de Janeiro de 2013, as Filipinas iniciaram um processo de arbitragem sobre os créditos da China sob a égide da CNUDM. A certo nível, o caso parece marginal. A China recusou-se a participar, de modo que o caso poderia ser facilmente posto de lado por falta de jurisdição. Mas mesmo que o tribunal alcança-se os méritos, e mesmo que as regras favorecessem Manila, Pequim poderia simplesmente ignorar a decisão e esperar até que a onda de críticas internacionais passasse. Qualquer resultado será efectivamente inexequível.
No entanto, apesar insignificância prática do caso, a China tem sido freneticamente - e sem sucesso - tentada a impedi-la de prosseguir. Em Janeiro de 2014, Pequim alcançou novos níveis de desespero, e supostamente ofereceu-se para retirar os seus navios de Scarborough Shoal se as Filipinas adiassem a apresentação de seu memorial no caso. Enquanto que a proposta deve ser vista com desconfiança, afinal, Pequim já tem renegado ofertas relativas à zona de pesca antes - não deixa de ser uma oferta extraordinária se for verdadeira: a China estava disposta a abrir mão do controle do território sobre o qual ela reivindica soberania apenas para evitar um pouco de má publicidade. Assim, enquanto a China venceu a batalha para Scarborough Shoal, pode ter perdido a guerra, tudo porque Manila foi capaz de encontrar algo que Pequim valorizado ainda mais do que o território: a sua reputação em cumprir com o direito internacional. Para a China, sua reputação está intimamente ligada à sua estratégia de crescimento a longo prazo, e o país não pode dar-se ao luxo de anunciar seu descumprimento total, com a lei internacional.
O última desfecho do impasse de Scarborough Shoal ilustra as limitações da nova estratégia da China. As taticas contundentes da China tiveram alguns sucessos, e no futuro, Manila provavelmente vai pensar duas vezes antes de iniciar um confronto sobre uma ilha disputada. Mas a estratégia da China não foi capaz de alterar permanentemente o cálculo global dos outros requerentes. Toda a vez que a China efectivamente impede um tipo de provocação, isto só incentiva as outras partes a crescer através de outro tipo de provocação. Como resultado, a China está sendo consistentemente prejudicada em ambas as pontas do seu dilema: a sua estratégia de crescimento de longo prazo está cada vez mais posta em causa ao mesmo tempo que enfrenta crescentes ameaças às suas reivindicações territoriais.
O pior de tudo, é que é improvável que a situação da China melhore. A dinâmica produzida pela interacção da sua estratégia com a dos outros requerentes é inerentemente instável; contrariando uma provocação apenas leva a uma maior num outro lugar. Em algum momento, Pequim pode ter achado que tem de morder a bala e escolher entre duas opções extremamente desagradáveis: a escalada da disputa num conflito naval aberto e assistir a região a desvendar-se, ou a conceder estrategicamente valioso território, - como Pequim poderia ter oferecido à quatro meses atrás - e enfrentando potencial instabilidade doméstica em casa. A China vai fazer tudo o que for possível para adiar essa escolha, mas mais cedo ou mais tarde, ela poderá ter que se decidir.
Sean Mirski é um estudante do segundo ano da Harvard Law School, onde é presidente do Supremo Tribunal da Harvard Law Review. Ele é também o co-editor do Crux of Asia: China, India and the Emerging Global Order.
19 de Maio de 2014
Tradução: Paulo Ramires
Cortesia: The National Interest
